Descentralización y Ordenamiento Territorial

Dr. Isaías Chang Urriola

Desde la aprobación de la Ley 41 de 1999, Ley General del Ambiente, pasando por la Ley 37 de 2009, que descentraliza la administración pública y la Ley 6 de 2006, se le asignó al municipio las competencias de ordenar el desarrollo de su territorio. Este proceso de transferencia de atribuciones al gobierno local tiene 18 años de haberse iniciado.

En el año 2002, solo el 2% del gasto público total era ejecutado por los municipios, con pocos espacios para la participación ciudadana, así lo indicaba el Informe Nacional de Desarrollo Humano de 2002.  El mismo documento es señalada la necesidad de poner en práctica un nuevo paradigma gerencial del Estado. Haciendo clara referencia a la descentralización y el consecuente traspaso de competencias al gobierno más cercano al ciudadano, el gobierno local.  Con las reformas constitucionales de 2004, se incorpora el Artículo 233, que le otorga un mandato a la municipalidad para ejercer competencias en la prestación de servicios públicos y en ordenar el desarrollo de su territorio. 

En el 2015 se aprueba la Ley 66, de descentralización y la Ley 14 de 2015 que reafirman competencias a los gobiernos locales, pero esta vez con recursos para iniciar un proceso de descentralización.

El proceso de asumir competencias para ordenar el territorio se ha venido ejecutando de forma sistemática y gradual en países de Sur América.  En Panamá, la competencia de ordenar el territorio es una atribución de muy reciente data y supeditada al cumplimiento de prerrequisitos de organización institucional, que, debido a la heterogeneidad de los gobiernos locales, el cumplimiento de estos no es tan fácil como parece.

Si bien la constitución le otorgó al municipio la potestad de ordenar el desarrollo de su territorio, no es menos cierto que las normas y reglamentaciones que fueron aprobadas antes del 2014, a nuestro criterio no fortalecieron las capacidades de las municipalidades para cumplir con esta atribución.   Se comprende que ordenar el desarrollo de su territorio implica desde un punto de vista técnico:     El Ordenamiento Territorial en sus componentes urbanos-rurales, el urbanismo y la gestión del desarrollo de su territorio. La constitución le otorgó esa competencia al municipio.   ¿Pero qué es esa cosa llamada ordenamiento territorial? Pues bien, definiciones hay muchas, les propongo ésta:  Poner cada cosa en su lugar y cada lugar para una cosa.         Demasiado simple, pero en el fondo toca lo real.  Pero otra nos dice, que es la forma que nos permite acordar el uso y ocupación del territorio.   Una acepción más más amplia es: La Ordenación del Territorio[1] es la proyección en el espacio de las políticas social, ambiental, cultural y económica de una sociedad, cuyas estrategias implican usos y aprovechamientos del suelo (Gómez Orea, 1994). La ley 06 de 2006, define que es un plan distrital, un plan parcial y esquema de ordenamiento territorial.   Sin embargo, no define lo que es ordenamiento territorial, en su concepción más pura. Que, bajo un contexto territorial, se tiene que considerar que el territorio es multidimensional, complejo y dinámico.  Donde confluyen protagonistas clave que realizan actividades económicas y usan el suelo para fines diversos. Esa confluencia de protagonistas y de usos diversos, desde luego que genera conflictos, mismos que deben ser atendidos desde una perspectiva proactiva y sostenible, es decir planificando el territorio.  En ese sentido, nos formulamos una segunda interrogante, ¿A quién corresponde planificar el territorio?.

Comprendamos que el Ordenamiento Territorial es una atribución del Estado, que tiene que concitar la participación en insoslayable atención al mandato de la Ley.   Y, que su propósito es el de hacer el mejor uso del suelo para el bien general del colectivo social. Debe responder a la política y al modelo económico del país.    La expresión final del Ordenamiento Territorial es el plan, que implica la clasificación del suelo, es decir   categorizar el suelo en cuánto a usos distintos usos y calificarlo o evaluarlo para asignar su uso específico. Pero no finaliza con esto, sino que empieza un proceso de construcción del modelo territorial consensuado, la ejecución de proyectos estratégicos y su evaluación-seguimiento.   Siendo el Ordenamiento Territorial un potente instrumento para determinar que se hace y dónde, de esto se deriva que su administración es vital para gobernar el patrimonio básico del gobierno local que es su territorio.            Es una herramienta estratégica, táctica y normativa robusta que da paso a la valiosa oportunidad de propiciar la construcción de la ciudad y el territorio al que se aspira.

Ésta pregunta le abre paso a la siguiente cuestión, ¿Qué se requiere para que el Ordenamiento Territorial avance?  Pues bien, empiezo recordando que hacen 15 años escribí un artículo en el que planteaba que el Ordenamiento Territorial descansa en la Descentralización. Pero me equivoqué en algo, el Ordenamiento Territorial tardó 15 años esperando a la Descentralización, pese a los esfuerzos realizados en distintas administraciones. Digo esto porque muchos planes se formularon, pero sin gobiernos locales preparados para asumir esa competencia.  Mientras, las entidades de gobierno central asumían por defecto las competencias del gobierno local.  Ante ese círculo vicioso, transcurrieron 15 años y más si ponemos cronómetro a partir del año 1990.  Así entramos a darle una mirada a la Descentralización.  En la comprensión que la Descentralización es un proceso mediante el cual es Estado transfiere responsabilidades administrativas, políticas y financieras a los niveles subnacionales de gobierno… (PNUD, 2007).   Se constituye en un modelo de gestión del desarrollo, con el objetivo de atender más de cerca al ciudadano.   Con la aprobación de la Ley 66 de 2015, se inicia un proceso de descentralización. Por un lado, se trasladan y ratifican competencias a los gobiernos locales y por el otro se les otorgan recursos para que puedan organizarse y cumplir con las tareas que la Ley les demanda.  

Para que el gobierno local, asuma la competencia del ordenamiento territorial, se requiere que en su estructura orgánica creen dos entidades.  Por una parte, la unidad de Planificación Municipal y por la otra la Junta de Planificación Municipal.  Cumplidos estos dos componentes en la organización municipal, el gobierno municipal entra a ejercer pleno derecho de ordenar el desarrollo de su territorio, tal cual lo manda el artículo 233 de la constitución de la República.   Cabe advertir que el municipio de Panamá ha cumplido con la creación de éstas dos instancias.

Llegando a este punto, se observa la relación entre la descentralización y el ordenamiento territorial. La descentralización es el resultado de la voluntad política expresada en una norma que le otorga competencias y recursos al municipio. El Ordenamiento Territorial es el instrumento de intervención técnico-participativo que encausa el proceso descentralista.   Y, que propicia que el gobierno local administre el suelo, desde unas políticas formuladas para acercar el deber ser, es decir concitar el bien general, en el escenario inteligente. La administración del territorio en un sentido amplio es determinante para institucionalizar el proceso descentralista, porque empodera al gobierno local de su espacio vital.  En un sentido más estricto, el gobierno local clasifica y califica el suelo, sobre la base de un conocimiento del territorio.  Así, asigna los usos de suelo y modifica su propia propuesta de ordenamiento territorial. Crea una discusión, bien entendida de aquellas cuestiones que provocan ruido entre la iniciativa privada y los ciudadanos, a fin de armonizar el uso y ocupación del territorio. Les asigna costos presupuestarios a los proyectos que el territorio urbano y rural demandan, para construir el futuro compartido.  Hace una lectura de las necesidades de los servicios básicos, antes de proceder con iniciativas que analizan la oferta de éstos y desatienden la demanda agregada. Sin embargo, merece la pena reforzar la existencia de una relación casi simbiótica entre la Descentralización y el Ordenamiento Territorial.  Mientras la descentralización es un modelo de administración pública, el Ordenamiento es la herramienta técnica-legal que viabiliza el aprehender el territorio municipal, administrarlo y gestionarlo. Siendo el territorio un activo clave para el desarrollo local, esta relación desata las energías acumuladas que todo espacio diferenciado tiene por naturaleza.  Desinhibe, la participación, porque su construcción es por naturaleza participativa. Construye ciudad, bajo propósitos advertidos y transparentes, enrumbada por los datos, la información, la geoinformación, la consulta, la discusión y la confrontación constructiva de argumentos.  Desde luego, como el ordenamiento territorial es un instrumento cuyo aparato teórico sigue en obras y donde no hay recetas, máxime cuando una de las variables a investigar son las manifestaciones sociales, es de esperar que los resultados tengan algún margen de error, como todo lo que producen los seres humanos.   

Antes mencioné, que el Ordenamiento Territorial es una herramienta para gestionar el territorio.  Pues bien, una de las cuestiones clave para transitar de la entelequia a la realidad en lo que a este instrumento se refiere, es construir un modelo de gestión.  Formular un Plan, es un esfuerzo importante, pero su aprobación, solo marca el fin del principio.   El Plan va más allá de un ejercicio de zonificación, los proyectos, los instrumentos económicos y la edificabilidad que atienda al reparto de cargas y beneficios, son los que determinan el principio del Plan.  Así el Plan, se escapa de la inmutabilidad, para convertirse en el concitador de cuestiones que rebasan la zonificación o lo cambios de usos de suelo.  Gestionar el Plan, es poner al gobierno local en relieve, frente a la innovación urbana, la movilidad, la generación de espacios públicos, la orientación del crecimiento urbano y un complejo entramado de asuntos urbanos y rururbanos.  Y, de esta forma asumir un rol de primera línea en las cuestiones del desarrollo territorial, urbano y socioterritorial. Desde luego, el cumplimiento de la disciplina urbanística, que es el hacer lo normado en el plan, es vital. La disciplina en la aplicación del plan, es la puesta en práctica de las normativas de forma taxativa.

La relación Descentralización y Ordenamiento Territorial, es tan vinculante, que la primera sería un ejercicio inacabado sin la puesta en marcha de un programa de ordenamiento territorial y la segunda no tiene razón de ser sin la descentralización.  La dependencia es más acentuada cuando referenciamos a los dos en el terreno de lo local. La descentralización como modelo de gerenciamiento de lo local, está diseñada para atender los temas más cercanos a los ciudadanos, el ordenamiento territorial orienta y optimiza las intervenciones.  

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[1] En España se denomina Ordenación del Territorio, mientras que en países de América Latina se utiliza Ordenamiento Territorial.